節(jié)約集約用地 嚴(yán)守耕地紅線”，是今年第32個(gè)全國土地日的宣傳主題。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國長期以來的基本國策。礦用土地，作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。

如何統(tǒng)籌好土地管理與礦業(yè)開發(fā)的關(guān)系，使礦業(yè)開發(fā)利用與中央節(jié)約集約用地精神、相關(guān)法律法規(guī)相銜接？

多年來，國家相關(guān)部門堅(jiān)持法治為先、問題 導(dǎo)向、綜合治理，在持續(xù)推進(jìn)相關(guān)政策改革、保障礦業(yè)正常運(yùn)行的同時(shí)，有效提升礦業(yè)用地的綜合開發(fā)利用水平。

礦業(yè)用地的特殊性

土地，是人類生產(chǎn)生活中不可或缺的自然資源。礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)離不開對(duì)土地資源的占用、開發(fā)、利用等，礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權(quán)人依法進(jìn)行礦產(chǎn)勘查、采礦、選礦、修復(fù)治理等礦山生產(chǎn)活動(dòng)所必須占用的土地，分為礦產(chǎn)勘查用地和礦山生產(chǎn)用地。

在土地管理上，我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地的所有權(quán)不允許以任何形式轉(zhuǎn)讓，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)兩權(quán)分離，采取兩套完全不同的準(zhǔn)入制度。礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《民法典》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中。

對(duì)于勘查用地，《土地管理法（2019年修訂）》第五十七條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。據(jù)此，在法律層面上，礦產(chǎn)勘查用地被明確界定為臨時(shí)用地。

《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號(hào))，進(jìn)一步明確和細(xì)化了臨時(shí)用地相關(guān)內(nèi)容：礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等，在勘查期間臨時(shí)生活用房、臨時(shí)工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運(yùn)輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設(shè)施、進(jìn)場道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地可界定為臨時(shí)用地使用范圍，等等。

對(duì)礦業(yè)生產(chǎn)用地，《土地管理法（2019年修訂）》第四條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，建設(shè)用地包括了工礦用地。

2020年，自然資源部發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將工礦用地進(jìn)行了細(xì)分。工礦用地指用于工礦業(yè)生產(chǎn)的土地。其中，工業(yè)用地指工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設(shè)施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地。

在用地取得上，礦山生產(chǎn)用地可通過臨時(shí)用地、征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式獲得。對(duì)于使用時(shí)間短、并且可以快速修復(fù)的土地，可以適用臨時(shí)用地的法律規(guī)定，按照現(xiàn)行臨時(shí)用地的要求辦理用地手續(xù)。依據(jù)2019年修訂后的《土地管理法》，除由政府組織實(shí)施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法通過土地征收方式進(jìn)行供地；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為新的供地方式，規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。

應(yīng)該看到，礦業(yè)用地尤其是采礦用地，由于礦產(chǎn)資源賦存條件、開采方式不同，與一般建設(shè)用地相比具有明顯的特殊性、復(fù)雜性。有研究曾將采礦用地的特殊性歸納為：采礦用地利用方式不同對(duì)土地的影響不同；采礦用地類型多，情況復(fù)雜；采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定，等等。